农村经济发展需解决三大具体问题

陈锡文

(一)粮食问题

　　目前人们的印象似乎是粮食很多，产量减一点没什么关系，但是，粮食多只是阶段性的，减到什么程度、减到什么时候需要仔细研究。2000年粮食产量减少462亿公斤，减幅是历史上最大的，总产量从5000亿公斤左右降到4600多亿公斤。据有关部门测算2000年粮食的实际总需求量4950多亿公斤，形成350多亿公斤的缺口。2001年粮食播种面积在减少，夏粮减产50亿公斤，早稻减产35亿公斤，对秋粮产量还有不同的说法。总体上估计，2001年粮食总产量在4500亿公斤到4600亿公斤之间。

　　一般来说，这几年我国粮食消费量每年增加70亿公斤，这样2001年的粮食总需求量可能在5050亿公斤左右，如果2001年粮食总产量保持在4600多亿公斤左右，就会有500亿公斤的缺口。据查，2000年粮食年度末，全国粮食库存2330多亿公斤，扣除17％的成化粮后有效库存1900亿公斤。在2000年动用库存350亿公斤的基础上，2001年再动用500多亿公斤的库存不成问题。但是，减去用于弥补2000年和2001年共900亿公斤缺口的数量后，有效库存就会降到1000亿公斤。从我国的经验看，当总库存(包括周转粮、专储粮、战略储备粮)降到1250亿公斤时，粮食价格就会随升。粮食有效库存降到1000亿公斤，就突破了公认的粮食库存安全底线。同时，从过去的经验看，要保证粮食当年供求平衡，在现有的生产能力和正常的气候条件下粮食播种面积至少应保持在16。5亿亩，而2001年粮食总播种面积已降到15。7亿亩，如果不采取措施2002年还会继续下降。粮食从播种到收获后加工进入市场，一般需要半年以上的时间，因此，粮食库存存在的问题到2002年秋季才可能表现出来。2002年的粮食产量是让其继续减下去，还是采取措施稳住或者让其回升一点，是目前必须认真考虑和决断的问题，搞不好又会出现类似1993年秋的突发情况。

　　(二)农民负担问题

　　中央对农民负担问题一直十分重视，但是，仅仅抑制了负担急剧上涨的恶性趋势，实际上农民负担每年还在涨。据农业部统计，2000年全国农民(包括部分个体工商户)直接负担的税费共1778。9亿元，平均每个农民负担199元。其中，各种税92元，“三提五统”66元，“两工”和以资代劳6元，集资等各种社会负担30多元，与1999年相比增长了3。3％。

　　中央多次强调要减轻农民负担，后来提出了税费改革方案并在安徽进行试点。从安徽省的情况看，税费改革在减轻农民负担方面效果是明显的，平均每人减轻负担30多元，人均负担下降了30％。但也暴露出改革方案本身存在的一些问题：一是计税方法非常复杂。全国的计税面积统计的数据是14。3亿亩，国土资源部公布的实际耕地数是19。15亿亩；虽然中央规定以第二轮土地承包的面积为计税依据，但一些地方还是重新丈量了土地，造成计税面积增加、税负上升。计税的常年产量规定为前五年的常年产量，在操作中也出现了一些问题，有些地方政府扣除了歉收年份的产量，农民有意见，要求同时扣除丰年产量。对于计税价格到底按保护价还是市场价也存在争议。二是出现了新的户与户之间税负畸轻畸重现象。过去税费按人头收缴所占的比重大，人多地少的负担重；改革后统一归入农业税，税随地走，地多人少的负担重。如何解决这些问题，需要进一步研究。

　　 税费改革使农民减负，同时使乡村减收。其结果是乡村机构的正常运转受到影响，教育经费也成了问题。农民负担实际上主要是围着教育经费在转。除了一些发达地区，一般地区乡镇的开支中教育经费所占比重很少有低于60％的。教育经费不解决，税费改革就难以顺利进行。据计算，税费改革后安徽全省减收了17亿多元，为了弥补减收中央转移支付了11亿元，地方要消化6亿元。按照安徽的做法进行粗略测算，全国需要中央转移支付200亿元。试点结果出来后各地反应不一，教育部门反应尤为强烈。中央曾计划下决心拿出300亿元的转移支付支持税费改革，但从农村教育的情况看，300亿元也不可能够。机构改革、裁减人员虽然也是一个办法，但是三年过渡期还是要开工资，人头经费不会立即减下来。有不少同志建议干脆取消农业“三税”。据税务部门统计，2000年实征农业税190多亿元，农林特产税144亿元，二税合计335亿元。屠宰税报上来的是20亿元，据农业部畜牧局统计，实际征收数在40亿元左右，合计“三税”实征数在370亿元以上。直接免掉“三税”对农民是最实惠的，而且可以避免在征税时“搭便车”收费，但普遍免税毕竟关系太大。因此，2001年只是扩大因灾免税的范围。考虑到上述一系列问题，中央做出了2001年暂缓扩大试点的决定，安徽省继续试验，不再扩大其他省级试点，但各省可以进行内部实验。暂缓扩大试点并不是说税费改革就不进行了，而是要总结经验，完善方案，同时中央做些财政方面的准备。

　　 税费改革、农民减负与县、乡级财政状况紧密相连，地方财政状况好，税费改革就容易推进。目前我国财税收入增长是历史上最好的阶段，2001年1-8月增加1600亿元，增长率在25％上下。但是，到地方看一看，情况让人担心，许多地方县乡财政非常困难，一些地方财政几近到了崩溃的边缘。我们比较深人地做过三个县的实地调查，了解到的一些情况让人触目惊心。一些县乡财政的水分、虚数很大。在一个综合实力还还算不错的农业大县，按照当地干部的估计，全县财政的虚数在30％左右。把财政做虚是为了完成上面的指标，其办法很多：一是空转，即把一些自收自支的预算外收入算入财政收入，再假装着开支出去；二是把各种罚没款收入计入财政预算内收入；三是直接组织银行、税务和企业二家在一起做帐，由银行贷款给企业，企业收到贷款交到税务，税务缴到财政之后马上退库还给企业，企业再退款给银行。这样做的后果是严重的。把财政做虚、做“大”了，上缴的就多、转移的交付就少，地方该办的事最后办不了，负担只能最终转嫁到农民身上。仔细分析起来，如果县、乡财政不好转，农民负担最终就减不了。而县、乡财政增长又要靠县和县以下地方经济的发展，但是，县和县以下地方经济的发展却得不到资金等各方面的有力支持。我国户口在县和县以下的人口将近ll亿，其中农业人口9。2亿，在县城和建制镇的人口有1。7亿。如果这些地区的经济凋蔽，税源枯竭，会发生什么后果，是一个值得深思而又必须及早采取措施解决的大问题。这也说明农村税费改革不仅仅是一个决心大小的问题，而且涉及到一连串的体制和政策的问题。

　　（三）土地制度问题

　　当前土地制度问题又有了新一轮讨论，主要是针对土地流转和集中。农村实行改革以来，对于是不是需要稳定农村土地家庭承包制有过三次讨论。第一次是在1986年。当时在经过1984年的粮食大丰收后，1985年粮食产量下降，1986年出现徘徊。对此，有同志认为粮食产量徘徊的实质是道路的徘徊；也有同志认为产量徘徊说明改革以来出现的农业增长不是制度性原因造成的，而是两个原因导致的：一是提高了粮食价格，二是发展乡镇企业；并认为有了这两项政策人民公社也能够继续办好。第二次讨论是在90年代初，当时也是粮食产量徘徊、农民收入增长困难。目前是第三次。这说明每当农村经济发展面临大的困难时，人们就会转向讨论家庭承包制的问题。

　　目前，面对农民增收、结构调整、适应WTO等新问题，又开始了新一轮讨论。讨论是应该而且必要的，但前提必须一致，而目前的讨论中存在两个不一致：一是一些同志认为30年不变的土地承包期是土地流动和集中的障碍。实际上这是一个误解。中央比较集中地规定土地政策的三个文件，都是鼓励土地流转、集中的。第一个是1984年的l号文件，规定土地承包期15年不变，明确鼓励土地向种田能手集中，并要求在土地流转中对土地上的投入要给予适当补偿；第二个是1993年的中央ll号文件，提出土地承包期30年不变，更加明确了在承包期内土地承包权可以在农民自愿的基础上依法流转；第三个足1997年的《关于稳定土地承包关系的通知》，对土地流转做了许多具体规定。从法律上看，《土地管理法》对土地流转也做了专门的法律规定。因此，土地承包期和土地使用权流转并没有矛盾。中央强调的是要稳定土地承包权，同时鼓励在承包期内农民可以自愿流转土地的使用权。二是有的同志认为我国农村土地经营规模小，没有竞争力，提出要扩大规模，搞土地集中。确实存在经营规模狭小的问题。但要解决这一问题，功夫在外，需要加快工业化、城镇化进程，转移出大量的农村劳动人口，离开这些条件搞土地集中和规模经营是行不通的。

　　目前的土地二轮承包中有两个现象值得重视。第一个现象是一些地方比较多地搞了土地“反租倒包”，即村集体把承包给农户的土地从农民手中租回来，然后再高价发包出去。这种情况的出现与这几年种植业比较效益低、农民种粮积极性不高、出现部分土地撂荒等背景有关，但更重要的一个诱因是“反租”和“倒包”之间存在差价。许多村集体明着“反租”。暗着“倒包”，然后获取其中差价。另外，对于村干部来说，这样做也避免了挨家挨户收取“三提五统”的困难。但是，“反租倒包”带来了许多问题。首先是农民的就业问题。土地在“倒包”后新的承包方虽然可以雇佣农民，但不可能全部雇佣，大量农民的就业成为一个问题。其次，如果将来农产品供求形势发生变化，农业的比较效益好转，农民要求收回土地使用权自己经营也会引发问题。

　　第二个现象是有一些人主张公司、企业进人农业，从事土地经营。在江西省这样圈地的最多达到5万亩。一般来说，公司、企业大规模圈地直接从事农业生产的效益大多不错。但是，有些问题还需要认真研究。国外对这种情况有严格限制。比如，美国中西部地区9个最重要的农业州，都禁止非家庭性公司拥有农地和从事农业，只对家庭性农业公司和与农民有血缘关系的人组成的公司才允许拥有农地。日本在土改最初的十几年时间里，《农地法》严格限制土地兼并，每个农户拥有的土地不能超过3公顷(北海道除外)，农户对外出租的土地不能超过l公顷，超过这两个数量限制的土地由政府强制收购；同时，严格禁止非农户拥有农地和法人进入农业。当然，后来随着农业人口从占50％降到只占25％左右，日本取消了对农户拥有土地和出租土地的数量限制，目前在农业劳动力不足6％的情况下，也在考虑允许由农户组成的法人进入农业。国外之所以做这些限制至少有以下考虑：一是农民的就业保障。大片圈地，必然造成大量农民的就业问题。二是农业家庭经营的多种功能。家庭经营不只是农民的生产方式，也是农民的生活方式。土地兼并，大公司排挤小农户，尚未转移的农民就会从自耕农变成雇农，这对农民的心理、行为以及整个农村社会等许多方面都会产生极为深刻的影响。三是土地的利用方式。土地由农民自有自耕并世代继承，农民就会把土地作为财富，从而非常珍惜土地；而公司、企业在土地租期内仅仅把土地当作生产要素，在使用和保护上不可能与农户一样，容易造成生态环境方面的长期问题。我国农村人口众多，不加限制地让公司、企业这样做，会不会影响农民的长期、根本利益，需要认真考虑。过去因水库建设移民和矿山、油田开采等造成的土地问题，引起过诸多利益冲突和矛盾，我们要从中汲取教训，不能随随便便拿走农民的土地。当然，工商企业进入农业是应当鼓励和支持的，但我认为应当鼓励它们进入农业的产前、产后领域为农民提供社会化服务，鼓励它们向待开发的非耕地农业资源进行投资开发，而对于公司、企业大量占用农民的耕地从事直接的农业生产活动，则应当慎重对待。

(End)